Rządowy projekt ws. kryptowalut z poparciem sejmowej komisji finansów

W trakcie aktualnego posiedzenia Sejmu rozpatrywane są cztery projekty ustaw dotyczących rynku kryptowalut. Wśród nich znalazł się projekt prezydencki, projekt rządowy oraz dwa projekty poselskie - Polski 2050 i Konfederacji. Swoją propozycję zgłosił również klub Prawo i Sprawiedliwość, jednak została ona później wycofana.

Jest to już trzecia próba uregulowania rynku kryptowalut - dwie poprzednie ustawy zawetował Prezydent Karol Nawrocki.

Unijne podstawy regulacji rynku kryptowalut w Polsce

Dotychczas polski rynek kryptowalut funkcjonował w relatywnie ograniczonym reżimie prawnym - firmy podlegały głównie przepisom dotyczącym przeciwdziałania praniu pieniędzy (AML). Jednolity system licencyjny porównywalny z tym, który obowiązuje unijne instytucje finansowe, nie istniał.

Głównym impulsem zmian jest unijne rozporządzenie MiCA (Markets in Crypto-Assets), które wprowadza wspólne zasady funkcjonowania rynku kryptoaktywów w całej Unii Europejskiej. Jednym z jego kluczowych elementów jest obowiązek uzyskania zezwolenia przez podmioty świadczące usługi kryptowalutowe.

Od 1 lipca 2026 r. giełdy, kantory, dostawcy usług przechowywania aktywów (custody), brokerzy oraz emitenci stablecoinów będą musieli posiadać licencję CASP (Crypto-Asset Service Provider), aby legalnie działać na europejskim rynku.

Każde państwo członkowskie musi przy tym stworzyć odpowiednie ramy organizacyjne umożliwiające stosowanie tych przepisów. Oznacza to konieczność wyznaczenia organu nadzorczego, odpowiedzialnego za wydawanie licencji oraz określenia procedur administracyjnych, opłat i środków nadzorczych wraz z systemem sankcji. W Polsce funkcję tę miałaby pełnić Komisja Nadzoru Finansowego (KNF).

Jeżeli do lipca 2026 r. Polska nie przyjmie odpowiednich przepisów krajowych, polskie podmioty mogą nie mieć możliwości uzyskania licencji CASP, co w praktyce oznacza wykluczenie ich legalnej działaności na rynku kryptowalut. Jednocześnie podmioty posiadające licencje w innych państwach członkowskich UE nadal będą mogły świadczyć usługi na terytorium Polski na zasadzie swobody świadczenia usług w Unii Europejskiej.

Projekt rządowy

Zaprezentowany przez Ministra Finansów i Gospodarki Andrzeja Domańskiego rządowy projekt ustawy stanowi trzecią próbę uregulowania rynku kryptoaktywów w Polsce. Poprzednie dwie wersje zostały zawetowane ze względu na ich ”nadmierny poziom regulacji”.

W obecnie procedowanym projekcie Komisja Nadzoru Finansowego zyskuje szerokie uprawnienia nadzorcze. Mogłaby ona czasowo blokować rachunki pieniężne oraz kryptoaktywa, a także wstrzymywać wybrane transakcje - początkowo na okres 96 godzin z możliwością przedłużenia blokady maksymalnie do 6 miesięcy.

KNF otrzymałaby również kompetencje do nakładania sankcji finansowych na emitentów, oferujących oraz pośredników rynku kryptoaktywów, a także do prowadzenia rejestru nieuczciwych domen internetowych wykorzystywanych do nielegalnej działalności. Przewidziano ponadto możliwość egzekwowania odpowiedzialności za świadczenie usług kryptowalutowych bez wymaganego zgłoszenia.

Projekt zakłada także wprowadzenie opłat nadzorczych dla uczestników rynku. W przypadku emitentów kryptoaktywów ich wysokość nie mogłaby przekroczyć 0,5% średnich przychodów, natomiast dla dostawców usług kryptowalutowych, takich jak giełdy czy platformy obrotu, limit ustalono na poziomie 0,4% przychodów. Jurand Drop, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów, zabierając głos z mównicy sejmowej, wyjaśnił tę decyzję tym, że jeśli ustalony pułap jest zbyt niski, a koszty w danym roku go przekraczają - różnica jest pokrywana ze środków podatników, którzy finansują nadzór.

Jak zwraca uwagę Business Insider, rządowy projekt przewiduje stosunkowo wysokie sankcje karne i administracyjne. Za emisję kryptoaktywów bez wcześniejszego zgłoszenia do KNF grozi grzywna do 15 mln zł i/lub kara pozbawienia wolności do 3 lat. Z kolei za świadczenie usług związanych z kryptoaktywami bez wymaganych uprawnień przewidziano karę do 8 lat pozbawienia wolności i/lub 20 mln zł grzywny.

Najwyższe sankcje mogą zostać nałożone w przypadku najpoważniejszych naruszeń przepisów MiCA - w takich sytuacjach kara administracyjna może sięgać nawet 30 mln zł.

Odnosząc się do swoich przedmówców, Jurand Drop podkreślił, że oskarżenia o opieszałość działań rządu są niestosowne - od początku sprawa była „na świeczniku”, a w międzyczasie odbywały się konsultacje społeczne.

Proces parlamentarny był zgodny z harmonogramem, żeby przed końcem roku ustawa regulująca ten obszar była gotowa do podpisu.
Jurand Drop, podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów

Posłanka Agnieszka Kłopotek przedstawiła stanowisko Polskiego Stronnictwa Ludowego, wskazując najważniejsze dla klubu kwestie:

• pełna transparentność finansowania działalności politycznej, medialnej i fundacyjnej ze środków pochodzących od podmiotów rynku kryptowalut;
• skuteczny nadzór państwa nad giełdami i pośrednikami kryptoaktywów, również dzięki współpracy z KNF;
• informowanie obywateli o ryzyku inwestycyjnym oraz ograniczenie agresywnego marketingu i politycznej promocji tego typu podmiotów;
• skuteczne mechanizmy przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz wpływom zagranicznych grup interesów, w szczególności powiązanych z rosyjską strefą wpływów.

Projekt prezydencki

Z kolei projekt przedstawiony przez szefa Kancelarii Prezydenta Zbigniewa Boguckiego, przewiduje bardziej ograniczoną ingerencję państwa oraz łagodniejsze rozwiązania regulacyjne w porównaniu do propozycji rządowej.

Podobnie jak w projekcie rządowym, KNF również mogłaby blokować rachunki pieniężne oraz rachunki kryptoaktywów i wstrzymywać wybrane transakcje. Wstępna blokada mogłaby obowiązywać przez 96 godzin, jednak maksymalny okres jej przedłużenia zostałby skrócony do 3 miesięcy, czyli o połowę w stosunku do projektu rządowego. Dodatkowo każde przedłużenie blokady wymagałoby uprzedniej zgody sądu, czego nie przewiduje wersja rządowa.

Projekt zakłada również niższe koszty nadzoru dla uczestników rynku. Maksymalna opłata pobierana od emitentów kryptoaktywów zostałaby obniżona do 0,1% przychodów, taki sam limit obowiązywałby dostawców usług kryptoaktywów, takich jak giełdy czy platformy transakcyjne.

KNF zachowałaby uprawnienia do nakładania sankcji finansowych na emitentów, oferujących oraz pośredników rynku kryptowalut. Przewidziano także prowadzenie rejestru nieuczciwych domen internetowych wykorzystywanych do działalności niezgodnej z przepisami oraz wprowadzenie odpowiedzialności karnej za emisję tokenów lub świadczenie usług kryptoaktywów bez wymaganego zgłoszenia do KNF.

Wyjaśniając Zbigniew Bogucki potwierdził, że projekt przygotowany przez Polskę 2050 zawiera wiele słusznych założeń - projekt prezydencki ma część z nich uwzględniać. Odnosząc się do weta poprzednich dwóch projektów, wskazał, że zarówno Rada Ministrów, jak i parlament nie uwzględniły wcześniejszych uwag prezydenta, co doprowadziło do konieczności jego zastosowania.

Do najważniejszych punktów projektu Kancelarii Prezydenta zaliczył:

• zapewnienie bezpieczeństwa konsumentów i inwestorów;
• realny nadzór nad rynkiem przez polskie organy;
• szybkie działania administracyjne (w tym krótkie terminy decyzyjne);
• wprowadzenie kontroli sądowej nad blokadami środków, z możliwością zaskarżenia decyzji w krótkim terminie;
• ograniczenie możliwości długotrwałego blokowania środków przez organy administracji;
• zapewnienie zgodności rozwiązań z Konstytucją;
• prawo do odszkodowania w przypadku niezgodnych z prawem działań organów;
• urealnienie wysokości kosztów nadzoru.

Całość wypowiedzi szefa Kancelarii Prezydenta, koncentrowała się na potrzebie zachowania równowagi między skutecznością nadzoru a ochroną praw i swobód uczestników rynku.

Projekt Polski 2050

Osobny projekt (Druk nr 2363) „ratunkowy” został przygotowany przez posłów klubu Polska 2050. Zawiera on 166 artykułów, a za jego przedstawienie odpowiada Adam Gomoła. Poseł podczas przemówienia w Sejmie przyznał, że projekt PL2050 w 99,9% bazuje na projekcie rządowym, jednak jego autorzy proponują bardziej ograniczony zakres ingerencji państwa w 3 aspektach działalność branży krypto.

Porównał on dotychasową sytuację, do wojny, która „wypaliła trawę” polskiej branży innowacji finansowych - jedynie Polska i Bułgaria nie wdrożyły jeszcze rozporządzenia MiCA. Jej skutki ponoszą przede wszystkim zwykli obywatele - tysiące osób straciły już łącznie setki milionów złotych i około 3 miliony inwestorów wciąż pozostających aktywnymi na rynku.

Jedną z kluczowych różnic względem projektu rządowego jest znaczące obniżenie kosztów nadzoru. Jak wskazuje serwis money.pl, dokument przewiduje nawet pięciokrotne zmniejszenie maksymalnych opłat pobieranych od emitentów tokenów oraz dostawców usług kryptoaktywów. Podczas wystąpienia Adam Gomoła wyjaśniał tę decyzję potencjałem kryptowalut jako waluty przyszłości, powołując się na obraz tego rynku w Stanach Zjednoczonych. Zdaniem autorów wysokie koszty regulacyjne mogłyby bowiem skłaniać firmy do przenoszenia działalności za granicę, zamiast rozwijania jej w Polsce.

W odróżnieniu od wersji rządowej projekt regulacji nie obejmuje internetowych kantorów walutowych, które według autorów nie są niezbędne do wdrożenia przepisów MiCA.

Propozycja Polski 2050 zakłada bardziej ograniczone stosowanie tego mechanizmu blokowania stron internetowych podejrzewanych o naruszenia prawa. Blokada domen miałaby być środkiem ostatecznym, stosowanym dopiero po wyczerpaniu innych narzędzi nadzorczych - podobnie jak w propozycji Kancelarii Prezydenta.

Autorzy projektu podkreślają, że ich propozycja stanowi kompromis pomiędzy koniecznością wdrożenia prawa unijnego a ograniczeniem ryzyka nadmiernej regulacji rynku. Z nieoficjalnych informacji podanych przez Polsat News wynika, że projekt spotkał się z aprobatą prezydenta.

Projekt Konfederacji

Projekt ustawy zgłoszony przez posłów Konfederacji (Druk nr 2530) i przedstawiony przez posła Sławomira Mentzena, ma charakter przede wszystkim techniczny i wykonawczy w porównaniu do pozostałych propozycji. Jego głównym celem jest wyznaczenie organu nadzoru oraz określenie procedur niezbędnych do funkcjonowania rynku, bez wprowadzania dodatkowych obowiązków wykraczających poza wymogi prawa unijnego.

Autorzy projektu podkreślają, że regulacje powinny koncentrować się na „minimum koniecznym”, czyli wdrożeniu tylko tych rozwiązań, które albo są wymagane przez MiCA, albo niezbędne do jego stosowania w Polsce („UE+0”). Ustawa nie tworzy odrębnego krajowego systemu regulacji, lecz porządkuje sposób stosowania przepisów unijnych w krajowym porządku prawnym.

Zgodnie z projektem, funkcję organu nadzorczego również pełniłaby KNF, która byłaby odpowiedzialna za prowadzenie postępowań administracyjnych, współpracę z europejskimi organami nadzoru oraz stosowanie instrumentów przewidzianych w MiCA. Jej uprawnienia miałyby jednak bardziej ograniczony charakter- środki takie jak blokady stron internetowych lub inne działania ingerencyjne byłyby stosowane wyjątkowo, wyłącznie wtedy, gdy inne narzędzia okazałyby się niewystarczające.

Projekt przewiduje również dodatkowe gwarancje proceduralne, w tym wzmocniony udział sądu w kontroli części decyzji nadzorczych oraz skrócone terminy ich weryfikacji. W szczególności KNF musiałaby wnieść wniosek do sądu w ciągu 48 godzin od zastosowania środków tymczasowych, a samo postanowienie tymczasowe obowiązywałoby maksymalnie 7 dni, chyba że wcześniej zostałoby zatwierdzone lub uchylone przez sąd.

W myśl projektu, wniosek o zezwolenie na działalność jako dostawca usług w zakresie kryptoaktywów oraz o dopuszczenie emisji tokenów byłby objęty opłatą w wysokości do 4 500 euro. Z kolei roczna opłata nadzorcza dla dostawców usług krypto nie mogłaby przekroczyć 0,1% przychodów, przy czym jej maksymalna wysokość zostałaby ograniczona do 15 000 euro. Dla emitentów tokenów przewidziano odrębną opłatę, obliczaną jako do 0,05% średniej miesięcznej wartości zobowiązań z emisji, z limitem 25 000 euro rocznie.

Tak skonstruowane rozwiązania mają - według autorów projektu - zapewnić wdrożenie unijnego rozporządzenia MiCA przy jednoczesnym ograniczeniu barier finansowych dla podmiotów działających na rynku kryptoaktywów.

Podczas mowy przedstawiającej uzasadnienie do projektu Konfederacji, Sławomir Mentzen zwrócił uwagę, że Bitcoin jest dostępny od 2012 roku, a mimo to przez kolejne 13 lat rząd nie podjęto realnych działań, aby uregulować ten rynek. Jak wskazał, ograniczono się w tym czasie jedynie do kwestii podatkowych oraz przepisów AML. Podkreślił również, że branża wielokrotnie sama apelowała do rządu o wprowadzenie jasnych regulacji.

Zaznaczył on, że MiCA kompleksowo i wystarczająco reguluje rynek kryptoaktywów - należy jedynie wdrożyć te przepisy do krajowego porządku prawnego. Wskazał, że w projekcie Konfederacji udało się to ująć w zaledwie kilku stronach, podczas gdy inne propozycje określił jako „bełkot”, sugerując ich nadmierną rozbudowę.

Odnosząc się do kwestii blokowania stron internetowych, pytał o zasadność takich rozwiązań bez udziału sądu, wskazując, że może to w praktyce prowadzić do niszczenia firmy. Ocenił również, że prezydenckie weto wobec wcześniejszych projektów było słuszne i stanowiło krok w obronie branży, umożliwiający potencjalny powrót firm do Polski oraz ich ponowną chęć ubiegania się o licencje.

Na koniec podkreślił, że przejawem dobrej woli Konfederacji jest pozostawienie Komisji Nadzoru Finansowego jako organu odpowiedzialnego za nadzór nad rynkiem.

Rezultat posiedzenia i dalsze kroki

Wielu posłów zabierających głos na mównicy, podkreślało konieczność jak najszybszego przyjęcia ustawy, aby jak najszybciej otoczyć ochroną zarówno obywateli inwestujących w kryptowaluty, jak i tworzących firmy na tym rynku.

Którakolwiek z tych czterech ustaw byłaby lepsza niż ten bat prawny w którym tkwimy od ponad roku.
Adam Gomoła, Klub Parlamentarny Polska 2050

Podczas obrad poruszano kwestię niewpisania giełdy kryptowalut Zondacrypto na listę sankcyjną, mimo pojawiających się wątpliwości dotyczących możliwego omijania ograniczeń finansowych oraz potencjalnych powiązań z Federacją Rosyjską. Temat ten jako pierwszy podjął Sławomir Mentzen.

Ostatecznie, po przeprowadzeniu pierwszego czytania wszystkich projektów ustaw dotyczących regulacji rynku kryptowalut, Sejm zdecydował o ich dalszym procedowaniu w Komisji Finansów Publicznych. W przypadku projektu poselskiego (druk 2363) oraz prezydenckiego (druk 2528) rozpatrywano dodatkowe wnioski o niekierowanie ich do komisji i przejście od razu do drugiego czytania - wniosek dla projektu 2363 został odrzucony, co skutkowało skierowaniem go do Komisji Finansów Publicznych w celu dalszego rozpatrzenia, natomiast w przypadku projektu 2528 Sejm odrzucił wniosek o pominięcie etapu komisji, uzasadniany pilną potrzebą regulacji, co również oznaczało jego skierowanie do Komisji Finansów Publicznych. W efekcie zarówno projekt prezydencki, jak i pozostałe propozycje legislacyjne zostały przekazane do komisji, gdzie będą szczegółowo analizowane, a ich rozpatrzenie i dalsze procedowanie zaplanowano na 14 maja.

AKTUALIZACJA (13 MAJA, godz. 13:12): posiedzenie Komisji Finansów Publicznych

Już następnego dnia (13 maja), po pierwszym czytaniu ustawy w Sejmie, odbyło się posiedzenia sejmowej Komisji Finansów Publicznych, gdzie kontynuowano prace nad czterema projektami ustaw.

Komisja większością głosów zdecydowała, że projektem wiodącym będzie propozycja rządowa, a z prac nad wszystkimi czterema projektami powstanie jedno wspólne sprawozdanie.

Znaczną część obrad zdominowała dyskusja wokół art. 63 projektu rządowego, regulującego możliwość blokowania rachunków pieniężnych i rachunków kryptoaktywów przez KNF. Szef Kancelarii Prezydenta Zbigniew Bogucki zaproponował pakiet poprawek wzmacniających prawa uczestników rynku.

Zakładały one m.in. obowiązek informowania posiadacza rachunku o dokonanej blokadzie, możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego oraz wprowadzenie kontroli sądowej nad przedłużeniem blokady. Prezydencka propozycja przewidywała również skrócenie maksymalnego okresu blokady z sześciu do trzech miesięcy oraz konieczność uzyskania uprzedniej zgody sądu na jej przedłużenie.

Przeciwko poprawkom argumentowali przedstawiciele Ministerstwa Finansów i KNF. Zastępca dyrektora Departamentu Rozwoju Rynku Finansowego w Ministerstwie Finansów Bartosz Drej wskazywał, że mechanizm blokady ma służyć przeciwdziałaniu manipulacjom rynkowym.

Dodatkowo, KNF na początkowym etapie często nie zna tożsamości właściciela rachunku, a dysponuje wyłącznie jego numerem. Jak tłumaczono, identyfikacja posiadacza staje się możliwa dopiero po rozpoczęciu postępowania administracyjnego, dlatego część proponowanych terminów i obowiązków informacyjnych mogłaby utrudnić skuteczność działań nadzorczych.

Komisja odrzuciła również poprawki Kancelarii Prezydenta do art. 64, które miały zobowiązać KNF do wszczęcia postępowania administracyjnego w ciągu 24 godzin od złożenia żądania blokady rachunku oraz zakończenia sprawy w terminie 14 dni. Podsekretarz stanu w Ministerstwie Finansów Jurand Drop argumentował, że takie rozwiązania są niewykonalne w praktyce - zarówno ze względu na trudności w szybkim ustaleniu tożsamości właściciela rachunku, jak i konieczność zebrania materiału dowodowego.

Nie uzyskały poparcia także poprawki dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za bezprawne blokowanie rachunków. Zbigniew Bogucki zaproponował dodanie nowego art. 65a, który wprost przewidywałby możliwość dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa w takiej sytuacji. Reprezentant Ministerstwa Finansów uznał tę propozycję za zbędną, argumentując, że odpowiednie mechanizmy już funkcjonują w polskim porządku prawnym na gruncie kodeksu cywilnego.

Osobna dyskusja dotyczyła mechanizmu blokowania domen internetowych podmiotów świadczących usługi kryptowalutowe bez wymaganych zezwoleń. Pakiet poprawek zgłoszonych przez stronę prezydencką przewidywał ograniczenie tego instrumentu wyłącznie do przypadków prowadzenia działalności bez zezwolenia oraz zmianę zasad publikowania komunikatów i wpisów na liście ostrzeżeń publicznych KNF.

Przedstawiciele Komisji Nadzoru Finansowego argumentowali jednak, że proponowane zmiany mogłyby osłabić ochronę konsumentów. Wyjaśniano przy tym, że lista ostrzeżeń publicznych zawiera wyłącznie informacje o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa, a nie o naruszeniach administracyjnych. Wszystkie poprawki w tym zakresie zostały odrzucone.

Własne poprawki zgłosili także posłowie Polski 2050. Adam Gomoła proponował m.in. obniżenie opłat nadzorczych pobieranych przez KNF od emitentów tokenów oraz czasowe zwolnienie nowych podmiotów z części kosztów nadzoru. Argumentował, że rynek kryptoaktywów wymaga przestrzeni do rozwoju, a wysokość opłat przewidzianych w projekcie rządowym może ograniczyć konkurencyjność polskich przedsiębiorstw. Propozycje te nie zyskały jednak poparcia większości komisji. Również poprawka zmierzająca do usunięcia z projektu przepisów dotyczących internetowych kantorów walutowych została odrzucona.

Jedyną poprawką, która uzyskała poparcie komisji, była prezydencka propozycja dodania nowego art. 168, zobowiązującego KNF do sporządzania i publikowania raportu o rynku kryptoaktywów w Polsce.

Transparentność w tym obszarze sprzyja budowaniu świadomych podstaw inwestycyjnych oraz ogranicza dezinformacje która często towarzyszy nowym technologiom finansowym
Zbigniew Bogucki, Szef Kancelarii Prezydenta

Po rozpatrzeniu wszystkich poprawek Komisja Finansów Publicznych przegłosowała przyjęcie projektu ustawy o rynku kryptoaktywów wraz z jedyną zaakceptowaną zmianą. Za przyjęciem projektu głosowało 16 posłów, przeciw było 14. Komisja wyznaczyła również posła Jarosława Urbaniaka na sprawozdawcę projektu przed dalszymi pracami parlamentarnymi.