Cell Broadcast w Polsce — co kryje się za ostrożną retoryką MSWiA

O technologii Cell Broadcast w Polsce zrobiło się głośno po sytuacji z rosyjską rakietą, która uderzyła w pole w Tarnawie-Kolonii. Incydent pokazał, jak wiele jest do zrobienia w naszym kraju, jeśli chodzi o skuteczny system ostrzegania ludności w czasie kryzysu. 

Rozwiązaniem, które daje takie możliwości jest wspomniany Cell Broadcast. Mówimy o technologii umożliwiającej jednoczesne wysłanie krótkiego komunikatu tekstowego i (opcjonalnie) dźwiękowego do wszystkich telefonów komórkowych znajdujących się w zasięgu danego nadajnika.

Jak tłumaczyliśmy na naszych łamach, nie wymaga znajomości numeru telefonu odbiorcy, wiadomość nie jest kolejkowana i nie obciąża sieci, nie potrzebuje internetu. Dociera do wszystkich urządzeń w danej komórce sieci jednocześnie.

Rozwiązanie jest wykorzystywane w Europie, w Polsce wciąż go brakuje. Dlaczego?

MSWiA przekazało nam stanowisko, w którym stwierdzono, że „ostateczna decyzja o wdrożeniu tej technologii będzie zależna od wyników prowadzonych analiz”. Brzmi rozsądnie, a nawet odpowiedzialnie. 

Problem w tym, że ustawę przewidującą Cell Broadcast uchwalono prawie dwa lata temu, a dyrektywa europejska, która ten obowiązek ustanowiła, obowiązuje od ponad czterech lat.

Co mówi ustawa, co mówi ministerstwo?

Ustawa z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1907) w art. 71 ust. 2 pkt 6 włącza do systemu powiadamiania, ostrzegania i alarmowania o zagrożeniach „ostrzeżenie publiczne wysyłane w ramach technologii cyfrowych szybkiej transmisji”. 

Sformułowanie jest zapewne eufemistyczne, ale jednoznaczne: chodzi o Cell Broadcast, czyli technologię transmisji punkt-wielopunkt, w której stacja bazowa nadaje komunikat – jak już wyjaśnialiśmy –  jednocześnie do wszystkich urządzeń w swoim zasięgu, niezależnie od posiadanej karty SIM.

Czytając stanowisko MSWiA można odnieść wrażenie, jakby wdrożenie Cell Broadcast było jedną z wielu rozważanych opcji. 

Ministerstwo wskazuje na konieczność „rozbudowy infrastruktury, zakupu licencji, opracowania rozwiązań technicznych oraz ustalenia modelu finansowania”. Operatorzy z kolei „deklarują gotowość do dalszej współpracy”, ale „potrzebują czasu”. Analizowane są „uwarunkowania techniczne i logistyczne, w tym kwestie współpracy z dostawcami systemów Android i iOS”.

Natomiast wdrożenie technologii Cell Broadcast, przewidzianej w art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy z 5 grudnia 2024 r. o ochronie ludności i obronie cywilnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1907 z późn. zm.), wymaga ścisłego współudziału operatorów telefonii komórkowej jako kluczowych partnerów technologicznych tego projektu. MSWiA przeprowadziło konsultacje z operatorami komórkowymi. Przeprowadzone przez MSWiA konsultacje wykazały, że operatorzy potrzebują czasu na wdrożenie systemu – wskazują na konieczność rozbudowy infrastruktury, zakupu licencji, opracowania rozwiązań technicznych oraz ustalenia modelu finansowania, deklarując jednocześnie gotowość do dalszej współpracy. Analizowane są koszty inwestycyjne oraz uwarunkowania techniczne i logistyczne, w tym kwestie współpracy z dostawcami systemów Android i iOS. Ostateczna decyzja o wdrożeniu tej technologii będzie zależna od wyników prowadzonych analiz.
Stanowisko MSWiA

„Operatorzy potrzebują czasu”

Po części jest to prawdą. Cell Broadcast wymaga integracji infrastruktury wszystkich operatorów z centralnym systemem państwowym, uzgodnienia standardów, procedur testowych i modelu finansowania. 

To nie jest projekt na miesiąc. Trzeba zbudować Cell Broadcast Centre po stronie państwowej, zintegrować je z Cell Broadcast Entity w sieci każdego operatora, przeprowadzić testy na żywej infrastrukturze i przeszkolić personel odpowiedzialny za wysyłanie alertów. 

W systemie, gdzie opóźnienie albo błędny zasięg geograficzny mogą kosztować życie, pośpiech jest wrogiem.

Ale Niemcy uruchomiły DE-Alert w niecałe półtora roku po powodziach w dolinie Ahr. Holandia wdrożyła NL-Alert w ciągu dwóch lat, włącznie z testami. Włochy przeprowadziły ogólnokrajowe testy IT-Alert w 2023 roku. Grecja, Rumunia, Chorwacja, Bułgaria, Łotwa, Słowenia — żaden z tych krajów nie ma infrastruktury telekomunikacyjnej lepszej od polskiej. A polska ustawa weszła w życie 1 stycznia 2025 roku. Minęło ponad dwadzieścia miesięcy i wciąż jesteśmy na etapie „konsultacji”.

Telefony są gotowe od dekady

Fragment odpowiedzi o „współpracy z dostawcami systemów Android i iOS” jest najbardziej zastanawiający. 

Google ma Cell Broadcast wbudowany w Androida od lat, Apple dodał obsługę EU-Alert w iOS 15.6.1 i 16.1 w 2022 roku. Standardy ETSI TS 123 041 i 3GPP są zdefiniowane i wdrożone globalnie. Infrastruktura Cell Broadcast Entity i Cell Broadcast Centre to produkty dostępne od kilklu lat na rynku i to od wielu dostawców.

Wystarczy poprawna implementacja istniejących standardów po stronie sieci operatorskiej. Telefony czekają i to czekają od lat. 

Kto kiedykolwiek podróżował do Holandii, Niemiec czy Włoch i miał włączony telefon podczas testu systemu, ten wie,że komunikat pojawia się na ekranie bez żadnej konfiguracji, bez aplikacji, bez zgody użytkownika. Po prostu działa.

Trudno oprzeć się wrażeniu, że wzmianka o Apple i Google służy temu, aby problem organizacyjno-finansowy przedstawić jako bardzo złożone wyzwanie technologiczne.

Pieniądze

Jeśli jest w stanowisku MSWiA element naprawdę problematyczny, to „ustalenie modelu finansowania”. Kto zapłaci za wdrożenie Cell Broadcast w sieciach czterech głównych operatorów i operatów infrastruktury wieżowej?

Dyrektywa 2018/1972 w art. 110 nakłada obowiązek zapewnienia systemu ostrzegania, ale nie mówi, kto ponosi koszty tej operacji. 

Holandia sfinansowała NL-Alert z budżetu państwa. Niemcy zastosowały model mieszany. Inne kraje nałożyły obowiązki na operatorów jako element koncesji częstotliwościowych.

Oczywiście lokalni operatorzy nie mają interesu w ponoszeniu kosztów systemu, który nie generuje przychodów. Budżet państwa mierzy się z wieloma innymi priorytetami. Ale kwoty nie są porażające. 

Holandia wydała na NL-Alert kilkadziesiąt milionów euro rozłożonych na kilka lat, a polski rynek telekomunikacyjny generuje rocznie przychody rzędu kilkudziesięciu miliardów złotych. Wystarczy sięgnąć po dane finansowe operatorów komórkowych i operatorów infrastruktury wieżowej, aby dowiedzieć się o ich przychodach np. za ubiegły rok. 

Prawdziwą barierą nie jest jednak brak pieniędzy. Jest brak decyzji, kto zapłaci rachunek. 

Gdzie jest UKE? Gdzie jest Ministerstwo Cyfryzacji?

Stanowisko MSWiA opisuje proces wdrożenia Cell Broadcast jako dwustronną rozmowę: ministerstwo po jednej stronie, operatorzy po drugiej. Brakuje w tym obrazie dwóch instytucji, które powinny także zasiadać przy tym stole.

Pierwsza to Urząd Komunikacji Elektronicznej. Prawo komunikacji elektronicznej (Dz.U. 2024 poz. 1221) w art. 39 zobowiązuje operatorów do posiadania planów działania w sytuacjach szczególnego zagrożenia, uzgadnianych właśnie z UKE. Art. 40 daje Prezesowi UKE prawo nakładania na operatorów obowiązków technicznych w drodze decyzji — w tym na wniosek ministra właściwego do spraw wewnętrznych. 

Przepis ten nie powinien być martwy, zwłasza w sytuacji obecnych zagrożeń. Zaprojektowano go dokładnie na sytuacje, w których państwo potrzebuje konkretnych działań operatorów, a UKE przekłada tę potrzebę na obowiązek prawny.

Zamiast tego MSWiA prowadzi „konsultacje”, w których operatorzy grzecznie „deklarują gotowość” i jednocześnie „potrzebują czasu”. 

Tyle że konsultacje to rozmowy w miłej atmosferze, a decyzje Prezesa UKE to akty administracyjne z rygorem natychmiastowej wykonalności, czyli zupełnie inna pozycja negocjacyjna. Gdy Włochy nakładały na operatorów obowiązek wdrożenia IT-Alert, nie czekano na deklaracje gotowości, po prostu  wyznaczono odpowiednie terminy.

Druga nieobecna instytucja to Ministerstwo Cyfryzacji, które nadzoruje UKE i kształtuje politykę telekomunikacyjną poprzez Departament Telekomunikacji tej instytucji. 

To MC — nie MSWiA — jest naturalnym adresatem pytania o model finansowania Cell Broadcast: czy koszty trafią do operatorów jako element koncesji częstotliwościowych, czy zostaną pokryte z budżetu, czy zastosuje się model mieszany, a może inne rozwiązania których jest jescze kilka. 

Resort dysponuje też wiedzą o stanie infrastruktury operatorów i ich realnych możliwościach technicznych, której MSWiA po prostu nie ma.

Fakt, że stanowisko MSWiA nie wspomina ani o UKE, ani o MC, sugeruje jedno z dwóch: albo koordynacja międzyresortowa w sprawie Cell Broadcast nie istnieje, albo istnieje, ale ministerstwo woli tego nie ujawniać.

Czego ministerstwo nie mówi?

Kto pamięta sierpniowe burze i fale alertów przychodzących z półtoragodzinnym poślizgiem, gdy niebo już dawno się rozpogodziło, ten rozumie, dlaczego stanowisko MSWiA budzi frustrację. 

Ministerstwo ani słowem nie odnosi się do skuteczności obecnego systemu. Alert RCB oparty na SMS-ach ma często istotne opóźnienia, zerową precyzję geograficzną (alert o burzy w Warszawie dostaje ktoś w Zakopanem, a nie dostaje go turysta z niemiecką kartą SIM stojący w centrum Warszawy) i jest podatny na przeciążenia.

Cell Broadcast rozwiązuje każdy z tych problemów, bo transmituje informację odrębnym kanałem, nie konkurując o przepustowość z pozostałym ruchem generowanym przez użytkowników. Ale w stanowisku MSWiA ten kontekst nie istnieje; tak jakby obecny system działał świetnie i jakakolwiek zmiana była kwestią ambicji, nie konieczności.

Nie istnieje tam też kontekst europejski. Cell Broadcast działa już w kilkunastu krajach UE: Holandii, Niemczech, Włoszech, Francji, Hiszpanii, Grecji, Rumunii, Chorwacji, Austrii, Danii, Norwegii, Bułgarii, Słowenii, Luksemburgu, na Łotwie i Litwie. Poza Europą stosują go USA, Japonia, Korea Południowa i Australia. 

Termin z dyrektywy (21 czerwca 2022) minął ponad cztery lata temu. Grecja miała działający system Cell Broadcast już od przełomu 2019 i 2020 roku — podczas katastrofalnych pożarów w 2023 roku służył doskonale do wysyłania alertów ewakuacyjnych. 

W Polsce nie mamy obecnie nawet daty zakończenia analiz, nie mówiąc o dacie uruchomienia. 

Co ciekawe, właściciele trzech z czterech operatorów komórkowych oraz wszystkich operatorów infrastruktury wieżowej mają identyczne inwestycje w innych krajach UE i wdrożyli już Cell Broadcast, a więc wiedza i procedury są na wyciągnięcie ręki. 

Stanowisko ministerstwa milczy też o bardzo istotnym askpekcie obecnego rozwiązania i ewentualnych kolejnych aplikacjach mobilnych. Mowa o prywatności danych. 

Alert RCB wymaga przetwarzania bazy numerów telefonów. Cell Broadcast nie przetwarza danych abonentów, bo nadaje komunikat jako sygnał radiowy, a odbiera go każde urządzenie w zasięgu stacji bazowej. 

Jedyne ewentualne zastrzeżenie to brak natywnego uwierzytelniania wiadomości po stronie urządzenia w specyfikacji ETSI, co wymaga zabezpieczeń na poziomie sieci. Kraje z dłuższym doświadczeniem w komunikacji kryzysowej ten problem dawno już rozwiązały, a więc możemy także tutaj skorzystać z ich doświadczeń.

I co dalej?

Stanowisko MSWiA jest oczywiście poprawne. Wdrożenie Cell Broadcast rzeczywiście wymaga współpracy z operatorami i kosztuje. Ale retoryka „prowadzonych analiz” mówi coś innego: zamienia ustawowy obowiązek w opcję do rozważenia. 

Z kolei brak jakiejkolwiek wzmianki o współpracy z UKE i Ministerstwem Cyfryzacji każe pytać, czy MSWiA w ogóle prowadzi ten proces właściwą ścieżką instytucjonalną — czy raczej omija ją, bo ścieżka regulacyjna przez UKE oznaczałaby konieczność podjęcia twardej decyzji zamiast prowadzenia niezobowiązujących konsultacji.

Kilkanaście krajów europejskich pokazało, że od podjęcia decyzji do działającego systemu potrzeba roku, góra dwóch. 

Polska nie jest obecnie nawet na etapie wdrożenia. Nie jest nawet na etapie podejmowania decyzji. Jest na etapie analiz, które zapewne już jakiś czas trwają i  nie mają nawet terminu zakończenia. Prowadzone są przez ministerstwo, które rozmawia z operatorami z pominięciem regulatora rynku telekomunikacyjnego. 

Kolejny sezon burzowy właśnie mija, a Polska pozostaje jednym z ostatnich krajów Unii bez działającego Cell Broadcast.