Kontrola treści internetu w świetle ustawy hazardowej i zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw (projekt z dnia 10 lipca 2017 roku) [ANALIZA]

Podobieństwa i różnice

W znowelizowanej ustawie hazardowej ustawodawca m.in. uściślił, że grami losowymi są również gry urządzane przez sieć internet. Znowelizowana ustawa ma na celu walkę z nielegalnymi grami hazardowymi urządzanymi w Internecie. Cel ten ma zostać osiągnięty poprzez regulacje dotyczące zasad blokowania stron internetowych oraz płatności wykonywanych na rzecz podmiotów nielegalnie oferujących gry hazardowe w internecie. W zamierzeniach rozwiązania te mają zmniejszyć zjawisko „szarej strefy" w grach hazardowych, by tym samym zwiększyć udział w rynku legalnych podmiotów. Po nowelizacji, urządzanie gier hazardowych przez sieć Internet, z wyjątkiem zakładów wzajemnych i loterii promocyjnych, jest objęte monopolem państwa. Działalność w zakresie zakładów wzajemnych może być prowadzona, stosownie do udzielonego zezwolenia, wyłącznie w punktach przyjmowania zakładów wzajemnych albo przez sieć Internet po uzyskaniu zezwolenia na urządzanie zakładów wzajemnych. Podmiot urządzający gry hazardowe przez sieć Internet może wykorzystywać do ich urządzania wyłącznie stronę internetową, której krajowa domena najwyższego poziomu jest przypisana do polskich stron internetowych.

Czytaj więcej: Rejestr zakazanych domen hazardowych już działa. Blokady od 1 lipca

Jak wynika z uzasadnienia projektu z dnia 10 lipca 2017 roku ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw, celem nowelizacji jest wprowadzenie rozwiązań zmierzających do podniesienia poziomu bezpieczeństwa uczestników rynku finansowego korzystających z usług finansowych świadczonych poprzez różnego rodzaju tzw. platformy internetowe, które mają służyć mają zapobieganiu nadużyciom na rynku finansowym dokonywanym przy wykorzystaniu sieci Internet przez podmioty nieuprawnione do świadczenia usług finansowych. Rozwiązania te mają przede wszystkim przeciwdziałać zagrożeniom na rynku FOREX, tj. nadużyciom na rynku finansowym dokonywanym przy wykorzystaniu sieci Internet przez podmioty nieuprawnione do świadczenia usług finansowych, ale mają też objąć nieprofesjonalnych uczestników wszystkich sektorów rynku finansowego objętych nadzorem KNF. Dodatkowo projekt przewiduje umożliwienie wymiany informacji między KNF, Narodowym Bankiem Polskim, ministrem właściwym do spraw instytucji finansowych, Bankowym Funduszem Gwarancyjnym i Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w celu umożliwienia wykonywania ich ustawowych zadań.

Mechanizm kontroli treści internetu

Znowelizowana ustawa hazardowa zakazuje uczestnictwa w grach hazardowych urządzanych przez sieć internet przez podmioty niewykonujące monopolu państwa w tym zakresie, które urządzają gry hazardowe przez sieć Internet bez wymaganego zezwolenia. Lista podmiotów posiadających takie zezwolenie lub uprawnionych do ich urządzania w ramach monopolu państwa dostępna jest na stronie Ministerstwa Finansów, podobnie jak Rejestr Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą. Rejestr Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą prowadzony przez Ministra Rozwoju i Finansów jest rejestrem jawnym, a zatem każdy ma prawo dostępu do danych w nim zawartych. Jest prowadzony w systemie teleinformatycznym, umożliwiającym automatyczne przekazywanie informacji do systemów teleinformatycznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych i dostawców usług płatniczych. W Rejestrze Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą znajdują się takie dane jak: nazwa domeny internetowej wykorzystywana do urządzania gier hazardowych bez koncesji, zezwolenia lub dokonania zgłoszenia wymaganego przez ustawę, kierowanych do usługobiorców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności gdy strony internetowe wykorzystujące nazwy takich domen są dostępne w języku polskim i reklamowane na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej; data i godzina dokonania wpisu, jego zmiany lub wykreślenia.

Czytaj więcej: Rząd zablokował kilkaset internetowych stron hazardowych

Ustawa hazardowa nakłada na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługi dostępu do sieci Internet obowiązek nieodpłatnego zablokowania dostępu do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen internetowych wpisanych do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą poprzez ich usunięcie z systemów teleinformatycznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych, służących do zamiany nazw domen internetowych na adresy IP, nie później niż w ciągu 48 godzin od dokonania wpisu do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą, a także nieodpłatnego przekierowania połączeń odwołujących się do nazw domen internetowych wpisanych do Rejestru do strony internetowej prowadzonej przez Ministra Rozwoju i Finansów, zawierającej komunikat, skierowany do odbiorców usługi dostępu do Internetu obejmujący w szczególności informacje o lokalizacji Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą, wpisaniu szukanej nazwy domeny internetowej do tego rejestru, listę podmiotów legalnie oferujących gry hazardowe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a także powiadomienie o grożącej odpowiedzialności karno-skarbowej uczestnika gier urządzanych wbrew przepisom ustawy. Jeżeli nazwa domeny internetowej zostanie wykreślona z Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą, przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie miał obowiązek odblokowania uprzednio zablokowanej strony nieodpłatnie nie później niż w ciągu 48 godzin od wykreślenia nazwy domeny internetowej z Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą. Ponadto, ustawa zakazuje udostępniania usług płatniczych przez dostawców usług płatniczych na stronach internetowych wykorzystujących nazwy domen internetowych wpisanych do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą. W przypadku świadczenia usług płatniczych na stronie internetowej wykorzystującej nazwę domeny internetowej wpisanej do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą, dostawca usług płatniczych jest obowiązany do zaprzestania świadczenia tych usług w ciągu 30 dni od dnia dokonania wpisu domeny do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą.

Na mocy obecnej ustawy o nadzorze finansowym KNF na swojej stronie internetowej prowadzi Listę ostrzeżeń publicznych dotyczącą nazw podmiotów prowadzących działalność, w związku z którą złożono zawiadomienie o podejrzeniu popełnieniu przestępstwa. Gdyby projektowane zmiany weszły w życie, KNF uzyska nowe uprawnienia mające na celu zapobieganie nadużyciom na rynku finansowym, a mianowicie będzie mogła podawać do publicznej wiadomości nazwy domen internetowych, jeżeli działalność, w związku z którą złożone zostało zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, jest wykonywana za pośrednictwem lub przy użyciu strony internetowej.

Czytaj więcej: KNF może stać się cenzorem polskiego internetu

Zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa nie będzie warunkiem koniecznym do opublikowania nazwy domeny internetowej w przypadku, gdy strona internetowa jest prowadzona w języku polskim, zawiera informacje w języku polskim lub jest reklamowana na terytorium RP i wykorzystywana do świadczenia usług finansowych niezgodnie z wymogami ustaw.

KNF będzie prowadziła w systemie teleinformatycznym, rejestr domen internetowych zamieszczonych na Liście ostrzeżeń publicznych KNF. Informacje z rejestru będą przekazywane automatycznie do systemów teleinformatycznych przedsiębiorców telekomunikacyjnych. Domeny internetowe zamieszczone na Liście ostrzeżeń publicznych KNF będą zamieszczane w rejestrze z urzędu. Usunięcie domeny internetowej z Listy ostrzeżeń publicznych KNF będzie skutkowało jej wykreśleniem z rejestru z urzędu. Wpis do rejestru będzie obejmował nazwę domeny internetowej, nazwę podmiotu prowadzącego stronę internetową, a także datę i godzinę dokonania wpisu albo jego wykreślenia. Przedsiębiorca telekomunikacyjny będzie miał obowiązek nieodpłatnie zablokować dostęp do stron internetowych wykorzystujących nazwy domen internetowych wpisanych do rejestru nie później niż w ciągu 48 godzin od dokonania wpisu w rejestrze i w takim samym czasie od ich wykreślenia z rejestru odblokować dostęp do uprzednio zablokowanych stron internetowych wykorzystujących nazwy domen wykreślonych z rejestru.

Przewidywana skuteczność. Możliwe zagrożenia dla wolności słowa w internecie

Zewsząd rozlegają się głosy krytyczne, że blokowanie czy filtrowanie treści w Internecie wcale nie musi być skuteczne w walce z zagrożeniami. Trudno wyobrazić sobie bowiem, aby blokada nawet kilkuset stron całkowicie wyeliminowała nadużycia finansowe w internecie, czy faktycznie ochroniła wszystkich uczestników gier hazardowych. Eksperci twierdzą, że blokady można bez trudu ominąć, np. zmieniając adresy serwerów DNS w systemie operacyjnym, używając sieci Tor, albo usługi VPNA, czy korzystając z dowolnego serwera proxy skonfigurowanego, by jego serwery DNS znajdowały się poza Polską, czy wielu jeszcze innych sposobów.

Uzasadnienia projektów obu ustaw zaznaczały, że celem jest zwiększenie ochrony graczy w przypadku ustawy hazardowej, czy ochrona uczestników obrotu giełdowego w przypadku zmiany w ustawie o nadzorze. Tymczasem znaczna część krytyków ustaw uważa, że blokowanie stron w internecie godzi w gwarantowane konstytucją wolność słowa i prawo dostępu do informacji w Internecie, stanowiąc cenzurę w sieci. Poza tym nie ma żadnej gwarancji, że blokowane będą rzeczywiście strony, na których dochodzi do naruszeń prawa, że nie będzie pomyłek.

Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie do Ministra Rozwoju i Finansów przedstawił wątpliwości co do proporcjonalności i adekwatności wprowadzonych rozwiązań, podnosząc że w związku z konstytucyjnym zakazem cenzury prewencyjnej ingerencja w wolność słowa może być dopuszczona tylko wyjątkowo, a proponowane w ustawie o zmianie ustawy hazardowej rozwiązanie nie spełnia tego warunku. Mechanizm blokowania stron internetowych, który ma być wykorzystywany przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego świadczącego usługi dostępu do sieci Internet, by uniemożliwić dostęp do określonej treści końcowemu użytkownikowi internetu stwarza ryzyko dla wolności słowa i dostępu do informacji. Konstytucyjnie gwarantowana wolność słowa oznacza nie tylko możliwość swobodnego otrzymywania i przekazywania informacji, ale również jej aktywne poszukiwanie i zdobywanie. W odpowiedzi, Minister Rozwoju i Finansów wskazał, że istniejące do tej pory mechanizmy zwalczania nielegalnego urządzania gier w sieci Internet były niewystarczające, przez co pozwalały uniknąć odpowiedzialności niezarejestrowanym w Polsce podmiotom świadczącym nielegalne usługi hazardowe. Przyjęte rozwiązania blokowania dostępu do stron internetowych, za pośrednictwem których oferowane są nielegalne gry hazardowe funkcjonują w wielu państwach członkowskich Unii Europejskiej, a znowelizowana ustawa o grach hazardowych nie narusza przepisów dotyczących wolności słowa i dostępu do informacji zgodnie z art. 54 Konstytucji oraz art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

W kontekście projektowanych zmian, warto przytoczyć, że Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów w opinii z dnia 25 sierpnia br. przedstawiła swoją ocenę projektu ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw. Rada Legislacyjna oceniła, że zgodnie z projektem ustawy KNF uzyska dostęp do różnego rodzaju informacji, w tym tych chronionych ustawowo, będzie je mogła gromadzić i przechowywać. Rada Legislacyjna wyraziła obawę, że mogą one być wykorzystane także w innych celach niż przewiduje to projektowana zmiana. W ocenie Rady Legislacyjnej naruszona może być również tajemnica korespondencji, stąd pojawia się postulat kontroli sądowej wskazanych w projekcie ustawy kompetencji KNF. Niemniej jednak autorzy opinii wskazują, że planowane zmiany mają przede wszystkim uderzyć w nieuczciwe podmioty działające na rynku finansowym, w tym spółki transgraniczne, przeciwko którym do tej pory nie można było wszcząć postępowania karnego ze względu na niemożliwość dokładnego ustalenia ich siedziby zagranicą. Od nowelizacji wszczęcie postępowania nie będzie już warunkiem koniecznym, żeby dokonać wpisu danej spółki na Listę ostrzeżeń publicznych, a tym samym do rejestru domen zastrzeżonych, co z kolei prowadzić będzie do automatycznego blokowania danej strony internetowej. Uprawnienie KNF ma mieć charakter prewencyjny w celu odstraszania nieuczciwych podmiotów od rozpoczynania działalności niezgodnej z prawem, przy wykorzystaniu sieci internet.

Mechanizm odwoławczy

Odmiennie niż w ustawie antyterrorystycznej, ustawodawca wyposażył w uprawnienia do dokonywania ingerencji w treści umieszczone w internecie, na podstawie wpisów do rejestrów prowadzonych przez Ministra Rozwoju i Finansów oraz KNF, nie sąd, a organ administracyjny. Brak kontroli sądu w tym zakresie, może zatem budzić zaniepokojenie, gdyż może prowadzić do nadużyć. Tryb odwoławczy od wpisu do opisanych powyżej rejestrów przebiega w ten sposób, że w przypadku ustawy hazardowej, podmiot urządzający gry hazardowe na stronie internetowej, wykorzystującej nazwę domeny wpisanej do Rejestru Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą lub będący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, lub posiadający tytuł prawny do domeny wpisanej do rejestru, lub podmiot będący dostawcą usług płatniczych może wnieść sprzeciw do Ministra Rozwoju i Finansów od wpisu do Rejestru, w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia tej nazwy domeny w Rejestrze Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą. Minister Rozwoju i Finansów wyda decyzję o pozostawieniu nazwy domeny w Rejestrze Domen Służących do Oferowania Gier Hazardowych Niezgodnie z Ustawą albo o jej wykreśleniu z tego rejestru, w terminie 7 dni od dnia otrzymania sprzeciwu. Od decyzji Ministra przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Natomiast podmiot wykorzystujący w swojej działalności domenę internetową, której nazwa została umieszczona na Liście ostrzeżeń publicznych KNF, lub będący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, lub posiadający tytuł prawny do domeny umieszczonej na tej liście może wnieść sprzeciw do KNF w terminie 2 miesięcy od dnia umieszczenia nazwy domeny na liście. KNF będzie miała 60 dni od dnia otrzymania sprzeciwu na wydanie decyzji o pozostawieniu nazwy domeny na Liście ostrzeżeń publicznych KNF albo o jej usunięciu z tej listy. Od tej decyzji przysługuje stronie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podsumowanie

Blokowanie stron internetowych budzi duże opory, tym bardziej, że nowelizacja ustawy hazardowej i projekt ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw są już kolejnymi, pozwalającymi na stosowanie takich rozwiązań w majestacie prawa. Niewykluczone więc, że wkrótce pojawią się kolejne projekty innych instytucji, zmierzające do uzyskania takich uprawnień. Oprócz wątpliwości dotyczących zagrożenia wolności konstytucyjnych, pojawiają się także wątpliwości w sferze roszczeń odszkodowawczych w przypadku nieuzasadnionego zablokowania strony internetowej, ani ustawa hazardowa bowiem, ani projekt ustawy o zmianie ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz niektórych innych ustaw nie przewidują odszkodowania za nieuzasadnioną blokadę strony internetowej.

Autor: Agnieszka Kobusińska – aplikant adwokacki, Jarosław Kruk – radca prawny w Kancelarii Prawniczej Kruk i Wspólnicy