#CyberMagazyn: Rosyjski i amerykański sposób na zagranicznych agentów. Lekcja dla Polski

Amerykańska ustawa Foreign Agents Registration Act (FARA) oraz rosyjska ustawa o „zagranicznych agentach” często pojawiają się w debacie publicznej w podobnym kontekście, jednak ich istota, zakres i skutki prawne różnią się zasadniczo. 

Choć obie regulacje odwołują się do pojęcia „zagranicznego agenta”, pełnią one całkowicie odmienne funkcje: FARA ma charakter rejestracyjny i transparentnościowy, natomiast rosyjskie przepisy stanowią narzędzie stygmatyzacji i represji.

Obowiązek ujawnienia działalności

Ustawa FARA została uchwalona w Stanach Zjednoczonych w 1938 roku w odpowiedzi na działalność propagandową III Rzeszy (Department of Justice, „FARA History”, 2021). Jej głównym celem jest zapewnienie przejrzystości działań politycznych, lobbystycznych i propagandowych, prowadzonych na terytorium USA na rzecz zagranicznych podmiotów. 

Osoby i organizacje, które działają „na rzecz i pod kierunkiem” zagranicznego mocodawcy w obszarach objętych ustawą, mają obowiązek zarejestrować się w Departamencie Sprawiedliwości oraz składać okresowe sprawozdania (22 U.S.C. § 611–621). Przepisy te nie zakazują prowadzenia takiej działalności, lecz wymagają jej ujawnienia. 

Samo otrzymywanie zagranicznego finansowania nie wystarcza, aby dana osoba została uznana za zagranicznego agenta – konieczny jest rzeczywisty stosunek agencyjny i działania o charakterze politycznym lub PR-owym.

Czym są „złośliwe wpływy zagraniczne”?

W ostatnich latach FARA zaczęła odgrywać szczególną rolę w kontekście tzw. złośliwych wpływów zagranicznych malign foreign influence). Termin ten, stosowany przez amerykańskie służby wywiadowcze i organy bezpieczeństwa (m.in. ODNI i FBI), odnosi się do skoordynowanych działań państw wrogich, takich jak Rosja czy Chiny, zmierzających do kształtowania opinii publicznej, polityki i procesów wyborczych w USA w sposób ukryty, często poprzez pośredników, organizacje frontowe lub tajne kampanie dezinformacyjne.

FARA nie tworzy odrębnej kategorii prawnej „złośliwego wpływu”, ale obejmuje tego typu działania wtedy, gdy są prowadzone na rzecz zagranicznego mocodawcy i wchodzą w zakres aktywności politycznej lub informacyjnej. W takich przypadkach obowiązek rejestracyjny stanowi podstawowe narzędzie prawne ujawniania operacji wpływu. 

Jeden z kluczowych instrumentów

Departament Sprawiedliwości wskazuje, że FARA jest jednym z kluczowych instrumentów przeciwdziałania zagranicznym operacjom wpływu, obok § 951 Kodeksu Karnego USA (dotyczącego działania jako agent obcego rządu bez rejestracji) oraz przepisów dotyczących bezpieczeństwa wyborczego i cyberbezpieczeństwa.

Szczególnie ważnym elementem amerykańskiego systemu przejrzystości jest obowiązek informowania odbiorców o zagranicznym źródle treści medialnych. Zgodnie z FARA, podmioty prowadzące działalność informacyjną w imieniu zagranicznych mocodawców muszą nie tylko się zarejestrować, ale także oznaczać swoje materiały w sposób widoczny dla odbiorców. 

Przykładem jest rosyjski kanał RT America, który w 2017 roku został zobowiązany do rejestracji jako „zagraniczny agent” i od tego czasu musiał oznaczać swoje programy zgodnie z przepisami FARA. Stąd też w praktyce oznacza to, że medium, którego właścicielem faktycznym lub finansującym jest podmiot zagraniczny, musi jawnie ujawniać ten fakt, umożliwiając odbiorcom ocenę kontekstu i potencjalnych wpływów.

Podobne rozwiązania istnieją w innych krajach. Australia w 2018 roku wprowadziła ustawęForeign Influence Transparency Scheme Act, która obejmuje m.in. działalność medialną finansowaną przez zagraniczne podmioty. 

Z kolei Kanada pracuje nad rejestrem zagranicznych wpływów (Foreign Influence Transparency Registry Act), a w UE Komisja Europejska w 2023 roku zaproponowałaForeign Influence Transparency Directive, przewidującą obowiązek ujawniania zagranicznego finansowania, także przez media (KE, 2023). 

W wielu państwach wymóg jawności dotyczy rzeczywistego właściciela beneficial owner), co pozwala przeciwdziałać ukrywaniu struktury własności przez spółki pośrednie.

Rosja na drugim biegunie

Odmienną filozofię regulacyjną i praktykę stosowania przepisów przedstawia rosyjska ustawa o „zagranicznych agentach”, której założenia i funkcje znacząco odbiegają od transparentnościowego modelu amerykańskiego. Przepisy mają zupełnie inny charakter. 

Wprowadzono je w 2012 roku na mocy ustawy nr 121-FZ, a następnie stopniowo rozszerzano – najpierw obejmując organizacje pozarządowe, potem media i osoby fizyczne. 

W 2022 roku przyjęto ustawę nr 255-FZ, która stworzyła jednolity rejestr „zagranicznych agentów” i jeszcze bardziej rozszerzyła kryteria wpisu Российская Федерация, Федеральный закон № 255-ФЗ от 14 июля 2022 г.). Kryteria uznania są bardzo szerokie i nieprecyzyjne: za zagranicznego agenta może zostać uznana każda osoba, organizacja czy medium, które znajduje się pod „obcym wpływem” lub otrzymuje jakiekolwiek wsparcie zagraniczne, niezależnie od charakteru działalności. 

Pojęcie „obcego wpływu” obejmuje nie tylko finansowanie, ale także doradztwo, wsparcie organizacyjne czy kontakty z zagranicznymi podmiotami (Minjust RF,„О порядке ведения реестра иностранных агентов”, 2022). Dodatkowo, zakres działań publicznych podlegających regulacji jest bardzo szeroki i obejmuje między innymi działalność informacyjną i edukacyjną.

USA i Rosja: zderzenie dwóch światów

W praktyce obowiązki wynikające z FARA i rosyjskiej ustawy są zupełnie różne. W USA chodzi przede wszystkim o rejestrację, składanie sprawozdań oraz oznaczanie materiałów informacyjnych, powstających na zlecenie zagranicznego mocodawcy. Nie ma obowiązku oznaczania wszystkich treści jako „zagraniczny agent” i nie istnieje publiczny rejestr piętnujący osoby objęte ustawą. 

Sankcje za naruszenia polegają głównie na karach finansowych i karach pozbawienia wolności za umyślne nieujawnienie działalności. Sama ustawa nie penalizuje działalności politycznej – skupia się na jej jawności.

W Rosji sytuacja wygląda odmiennie. Po wpisaniu do rejestru zagranicznych agentów organizacja lub osoba ma obowiązek oznaczania wszystkich publikowanych treści specjalną etykietą, składać szczegółowe sprawozdania i podlega licznym ograniczeniom – m.in. zakazowi pracy w edukacji, organizowania wydarzeń czy ubiegania się o środki publiczne. 

Sankcje obejmują odpowiedzialność administracyjną i karną, a wpisanie do rejestru ma charakter silnie stygmatyzujący. W praktyce wiele organizacji pozarządowych, mediów i osób fizycznych zmuszono w ten sposób do ograniczenia działalności lub emigracji. W rejestrze znalazły się m.in. WWF i Greenpeace, niezależne media takie jak TV Dożd czy Meduza, a także wielu badaczy i dziennikarzy (Human Rights Watch, „Russia: Foreign Agents Law Harms Civil Society”, 2023). Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyrokach z 2022 roku stwierdził, że rosyjskie przepisy naruszają prawa człowieka i służą tłumieniu krytyki władz.

Walka z rosyjskimi służbami

Jednocześnie Stany Zjednoczone konsekwentnie wykorzystują instrumenty prawne FARA i § 951 w praktyce kontrwywiadowczej, zwłaszcza wobec działań prowadzonych przez rosyjskie służby i struktury państwowe na terytorium USA. 

Stąd też w kontekście praktycznego stosowania FARA wobec rosyjskich operacji wpływu warto przywołać kilka spraw. 

• W 2010 roku ujawniono tzw. „Illegals Program" – siatkę dziesięciu agentów rosyjskiego SWR działających pod fałszywymi tożsamościami, w tym Annę Chapman. Zatrzymano ich i oskarżono o naruszenie FARA oraz § 951 Kodeksu Karnego USA, a następnie deportowano w ramach wymiany szpiegów. 
• W 2015 roku skazano Evgeny'ego Buryakova, oficera SWR pracującego pod przykrywką banku VEB, za działanie jako niezarejestrowany agent obcego rządu (§ 951). 
• W 2018 roku zatrzymano Marię Butinę, która prowadziła operacje wpływu w środowiskach politycznych USA; przyznała się do winy za naruszenie FARA i została deportowana po odbyciu kary.
• W 2022 roku zarzuty postawiono Aleksandrowi Ionovowi, oskarżonemu o kierowanie amerykańskimi grupami politycznymi w interesie Kremla.

Wszystkie te przypadki ilustrują, że FARA – w połączeniu z § 951 – jest skutecznym narzędziem prawno-kontrwywiadowczym wobec złośliwych operacji wpływu, prowadzonych przez rosyjskie służby i struktury państwowe.

„Zagraniczny agent” – to samo pojęcie, zupełnie inne filozofie

Zestawienie tych dwóch regulacji ukazuje wyraźne różnice w filozofii państwa i systemie prawnym. FARA ma charakter transparentnościowy i stosowana jest głównie w celu ujawnienia działalności agenturalnej oraz przeciwdziałania tajnym operacjom wpływu. 

Rosyjska ustawa o zagranicznych agentach pełni odwrotną funkcję: nie zwiększa jawności, lecz stygmatyzuje i ogranicza działalność społeczeństwa obywatelskiego, mediów i osób niezależnych. 

To samo pojęcie „zagranicznego agenta” stało się więc narzędziem o zupełnie różnym znaczeniu politycznym i prawnym. W USA jest instrumentem ochrony państwa przed obcymi tajnymi wpływami, w Rosji natomiast – narzędziem tłumienia pluralizmu i kontroli wewnętrznej.

Co można wprowadzić w Polsce?

Analiza obu regulacji, ich celów i praktycznych skutków pozwala również zidentyfikować rozwiązania, które mogłyby zostać w odpowiedni sposób zaadaptowane na gruncie polskiego systemu prawnego, z zachowaniem zasad państwa prawa i ochrony wolności obywatelskich. 

Z punktu widzenia Polski, przyjęcie rozwiązań wzorowanych na FARA mogłoby obejmować nie tylko obowiązek informowania odbiorców przez media o zagranicznym właścicielu lub finansującym, ale również szerszy pakiet działań ustawowych i instytucjonalnych.

Jednym z możliwych kierunków byłoby utworzenie jawnego rejestru podmiotów prowadzących działalność polityczną, informacyjną lub lobbyingową na rzecz zagranicznych mocodawców, wzorowanego na rozwiązaniach amerykańskich i australijskich. Taki rejestr mógłby być prowadzony przez wyznaczony organ państwowy i obejmować media, organizacje pozarządowe, firmy PR, think tanki oraz inne podmioty. Jego celem byłaby przejrzystość życia publicznego.

Uzupełnieniem rejestru mogłyby być przepisy wprowadzające obowiązek oznaczania materiałów medialnychpowstających na zlecenie lub przy finansowaniu zagranicznych podmiotów. Rozwiązanie to byłoby zbliżone do amerykańskiego wymogu oznaczania informational materials”, zgodnie z 22 U.S.C. § 614, kluczowego przepisu FARA, który nakłada na zarejestrowanych agentów zagranicznych obowiązek wyraźnego informowania odbiorców o źródle finansowania i charakterze materiału. W praktyce oznaczałoby to zamieszczanie krótkiej adnotacji w artykułach, materiałach audiowizualnych czy audycjach radiowych.

Kolejnym możliwym rozwiązaniem byłoby wprowadzenie obowiązku jawnego zgłaszania zagranicznego finansowania przez organizacje pozarządowe, fundacje i think tanki. Przykładowo, podmioty otrzymujące znaczącą część środków z zagranicy (powyżej określonego progu procentowego) mogłyby być zobowiązane do rejestracji w publicznym wykazie oraz publikowania stosownych informacji w sprawozdaniach rocznych.

Warto rozważyć również nowelizację prawa prasowego oraz ustawy o radiofonii i telewizji, zmierzającą do rozszerzenia obowiązków sprawozdawczych i oznaczeniowych. Zmiany mogłyby obejmować obowiązek ujawniania beneficjentów rzeczywistych mediów w sposób widoczny dla odbiorców, raportowania zagranicznego finansowaniaoraz prowadzenia przez Krajową Radę Radiofonii i Telewizji jawnej ewidencji tych danych. Takie działania wzmacniałyby przejrzystość rynku medialnego, nie ingerując w treść przekazu. 

Kolejnym obszarem potencjalnych działań byłoby wzmocnienie roli i koordynacji instytucji państwowych. Powołanie międzyresortowego zespołu z udziałem m.in. MSZ, służb specjalnych KRRiT i UODO umożliwiłoby monitorowanie zagranicznych operacji wpływu, analizę struktur własnościowych i finansowania oraz formułowanie rekomendacji działań prewencyjnych. 

Rozszerzenia wymagałyby również przepisy dotyczące działalności lobbingowej, tak aby obejmowały także działania podejmowane w interesie zagranicznych podmiotów, wraz z obowiązkiem okresowego raportowania.

Wreszcie, ważnym elementem polityki zwiększania odporności informacyjnej mogłyby być działania edukacyjne i prewencyjne skierowane do dziennikarzy, organizacji pozarządowych i opinii publicznej. Programy szkoleniowe, kampanie informacyjne i inicjatywy podnoszące świadomość zagrożeń związanych z zagranicznymi operacjami wpływu stanowiłyby „miękkie” uzupełnienie działań legislacyjnych. Takie rozwiązania stosowane są m.in. w państwach bałtyckich oraz w krajach skandynawskich.

Przepis na spójny system

Wszystkie powyższe propozycje miałyby charakter transparentnościowy, a nie represyjny i powinny być skonstruowane w sposób zgodny z Konstytucją RP, w szczególności w zakresie ochrony wolności słowa, wolności zrzeszania się i swobody działalności gospodarczej.

Ich wprowadzenie mogłoby stworzyć spójny system wczesnego ostrzegania i zwiększonej jawności, wzmacniający odporność państwa i społeczeństwa na zagraniczne operacje wpływu, bez ryzyka politycznego nadużycia podobnego do obserwowanego w Federacji Rosyjskiej.